作者姓名: 胡思

十年前的今天，英國人走進票站，在一張只有兩個選項的選票上，決定一個國家的去向。競選期間，一輛紅色巴士在公路上奔馳，車身寫著每週向歐盟繳付3.5億英鎊，不如拿來救國民保健署（NHS）。這句話後來被英國國家統計局（UK Statistics Authority）公開指為誤導，因為那是未扣回贈與回流款項的毛數，真正的淨額只是其中一小部分。可是巴士照樣上路，謊言照樣傳開，到2018年，仍有四成聽過這句口號的人，相信它是真的。

問題不只在於那個數字，更在於那張選票本身。選民被問的只有一句話，留下，還是離開。答案只有兩個字，可是離開這兩個字裡，裝著互相矛盾的好幾種未來。有人想要泰晤士河畔的新加坡（Singapore on Thames），一個低稅、少監管的離岸金融島；有人想要全球英國（Global Britain），滿世界去簽自由貿易協定；有人甘心像挪威那樣，留在單一市場（Single Market）；也有人索性甚麼都不簽，走向無協議的自我封鎖，有人譏之為北韓模式。這些方向南轅北轍，不可能同時成真，卻被一道是非題壓成同一個答案。

投票之前，脫歐派的口吻是安撫的。保守黨歐洲議員夏南（Daniel Hannan）說，沒有人在威脅我們在單一市場的地位；法拉奇（Nigel Farage）則大讚挪威活得既富裕又自主。投票之後，口風立刻轉硬。法拉奇改口，留在單一市場就是背叛了那1740萬投票的人。同一批人，同一張嘴，公投前後講的是兩套話。模糊的承諾一旦兌現，總是兌現成最極端的那一種。

代價是實在的。預算責任辦公室（OBR）估算，相對於留歐，脫歐令英國長遠生產力下跌4%；美國國家經濟研究局（NBER）2025年的研究走得更遠，認為到2025年，英國人均GDP已比留在歐盟低了6%至8%。當初承諾的全球貿易盛宴，換來的卻是寥寥可數的新協定，而且連親手談判的部長都不收貨。前環境大臣尤斯蒂斯（George Eustice）在國會直言，與澳洲的協定不是一份好協定，英國付出太多，換回太少。

賬單沒有停在國家的總帳上，它一路滲進尋常人的日子。倫敦政治經濟學院（LSE）發現，單是脫歐帶來的邊境檢查與衛生規定，由2019年底到2023年初，已替英國家庭的食品開支多添近70億英鎊，平均每戶250英鎊，那段時間三分之一的食品通脹，源頭就在這裡。想去歐洲大陸走一趟，英國護照如今要排非歐盟那條長龍，在神根區（Schengen）每180天最多只能逗留90天，旺季的關口動輒等上幾個鐘。連帶一隻貓一條狗也成了麻煩，過去還能靠一本歐盟寵物護照通行，這條罅隙在2026年4月封死，如今每去一次歐洲，都得重辦一張動物衛生證明（Animal Health Certificate），看一次獸醫，花上百英鎊，只夠用一程。這些賬，沒有人在選票上單獨投過，卻要一筆一筆去還。

最辛辣的一筆，落在最窮的地方。歐盟的結構基金（Structural Funds）多年來專門撥給發展落後的地區，威爾斯西部、康沃爾（Cornwall）、英格蘭東北，這些礦場關了、工廠走了的舊工業帶，正是靠這筆錢修路、辦學、扶持小生意。偏偏這些地方，當年脫歐投得最起勁。脫歐派許下承諾，會用共享繁榮基金（UK Shared Prosperity Fund）原數補上，一個便士也不會少。結果，威爾斯政府算過，2021至2025年間本應到手的約14億英鎊區域發展資金，最後短收超過10億；康沃爾、約克郡、英格蘭東北，都排在損失最重的前列。餵養這些被遺忘之地的那隻手，正是他們投票要砍掉的，而西敏寺並沒有把差額補回來。

要把這個最強硬的版本硬推下去，執政黨先得清理自己。2019年，21名反對無協議脫歐的保守黨議員被褫奪黨籍，當中不乏資深老臣。兩場提前大選，三任首相，全部圍著一個從未被講清楚的問題打轉。

十年過去，民意已經調頭。2026年6月，57%的英國人認為當初離開是錯的，只有30%仍說正確；若今天重投一次，願意重返歐盟的有55%，想留在門外的已跌到只剩31%，而2016年，可是52%投下了脫歐。這個轉向，一半靠後悔，一半靠時間，年輕一代壓倒性地反對脫歐，當年的主力卻是年長一代，而選民名冊年年更替。每當有人提起重新靠近歐盟，當年那批人就立刻把任何修補關係的舉動，斥為背叛脫歐，斥為向布魯塞爾投降。可是他們口中的人民意志，其實只是2016年那一天的人民意志。那一代選民，早已不是今天這一代，當中不少人甚至已不在人世。

公投至今，英國換了7屆政府。我們每隔幾年就理直氣壯地投一次票，決定由誰來治理這個國家，換首相，換執政黨，沒有人會說那是背叛。可是輪到那個早已證明並不划算、民意也已掉頭的決定，卻有人告訴我們，它一投定終身，永不容翻案。同樣是民主，為甚麼選政府可以年年重來，脫歐就必須萬世不易。尊重結果固然重要，民主不能一輸就嚷著重投，投到贏為止；可是民主也從來不是把某一天的一張選票，供奉成不容質疑的聖旨。一個會老去、會更替的民族，沒有義務永遠服從一個早已散去的多數。

那道公投題目，從一開始就沒寫好。它沒有指明目的地，沒有設下確認的關卡，於是誰把人民的意志喊得最響，誰就接管了結果。脫歐派會說，換來的是主權，是自己作主的權利，這對許多投票的人確實有份量。可是失去補貼的窮鄉，多付鈔票的住戶，排在關口的旅客，扛起了大部分代價，那麼，能自己作主的，究竟是哪一些人。留下還是離開，從來不是最難的問題。十年過後最該問的，是這一切到底為誰而做。

英國的長者上了巴士，把卡往讀卡器一按，不付一分錢就坐到目的地。但巴士公司並非做善事，那一程車資，總得有人補上。順着這筆錢往回追，會牽出一條由公帑通往私營企業的暗線，也牽出一個英國一直迴避的問題：既然錢主要來自政府，巴士為甚麼還要交給私人來做？

先看錢怎麼走。在英格蘭，長者按卡乘車時，巴士公司收不到車資，補錢的是地方議會。中央政府不另設專款直接付給營辦商，而是把這筆經費併入地方政府的一般撥款，由議會自行調配，再由議會轉付巴士公司。議會付款依循一條原則，要讓營辦商「不賺不蝕」，即補償他們本來會收到的車資，扣除那些「因為免費才產生」的額外行程，再加上多載乘客所衍生的額外成本。

聽起來公允，做起來卻棘手。最難拿捏的，正是哪些行程屬於「因為免費才產生」。這個數字無法直接量度，只能根據票價與需求的關係去估算：假如要收費，會有多少人乾脆不坐。議會手緊，傾向把這個比例算高，藉以少付一點；營辦商則希望算低，好多收一點。雙方各持數據與假設，爭執難免。為此，制度設有正式申訴機制，營辦商若嫌補償偏低，可向運輸大臣上訴，由一名獨立裁決人按統一指引裁定，必要時再循司法覆核。多年來，這類爭訟累積過二百宗。下議院運輸委員會更直言，那條「不賺不蝕」的標準，在現實中根本無從驗證。

往深一層看，這條補償鏈，本質是公帑流向私營企業的一條管道。指引甚至明文要求補償須包含「合理利潤」一截，於是政府不只替長者付車資，連營辦商的利潤也一併埋單。而這還只是其中一筆。把敬老優惠、燃油補貼與虧損路線的補貼加起來，英國巴士業的收入裡，將近一半來自公帑。換句話說，這個名義上的私營行業，有接近一半是靠納稅人養着的。

但這種摩擦，其實並非與生俱來。它源於 1985 年那場巴士去管制與私有化：路線與票價從此交由私人公司決定，政府只能在事後按一條算不準的公式補錢。倫敦從未走上這條路，它的巴士一直由倫敦交通局（Transport for London，簡稱 TfL）以合約方式統籌，當局指定路線、票價與車輛標準，營辦商收取固定費用承辦，車資則全數歸當局。曼徹斯特的 Bee Network 近年也走回這條路。在這種安排下，長者免費乘車只不過是當局少收一筆車資，根本不必再為「哪些行程因免費才產生」與人討價還價。摩擦消失了，因為付錢的和收錢的，本是同一隻手。

於是那個結構性的問題再也繞不開。當私營營辦商的收入將近一半來自公帑，當政府一邊支付利潤、一邊為一條驗不了的公式年年興訟，繼續維持這套「私營加補貼」的格局，究竟值不值？把巴士收回公營，讓補貼的左右手合而為一，這條邏輯並不難懂，而英國也確實正朝這個方向移動。2025 年生效的《巴士服務法》（Bus Services Act）賦予所有地方運輸當局自行專營的權力，並解除了多年來不准地方政府開辦巴士公司的禁令。利物浦、西約克郡與南約克郡等地，都已決定跟隨曼徹斯特的腳步。

也有業者主張，與其全面收回，不如走「加強版合作夥伴」（Enhanced Partnership）的路，由當局與營辦商訂立具約束力的協議，逼使他們在票務、班次與服務水準上達標，代價更低、過程更快。這條路確實能改善服務，卻繞不過本文的核心。只要巴士仍由私人各自經營、各自收取車資，當局便仍要按那條算不準的公式逐程補錢，那套關於補償的估算與爭訟，依然原封不動。它整頓得了服務的面貌，卻動不了補貼這道摩擦的根。

話說回來，把巴士收回公營也不是免費的午餐。當局一旦接手，就得自行承擔載客量起伏的風險，專營的籌備既慢又貴，曼徹斯特前後花了 5 年才走完。公與私之間，分別從來不在於有沒有補貼，而在於補貼的摩擦由誰吸收、風險由誰承擔。

所以那一張免費巴士證，遠不只是一張卡。它背後是一條由公帑通往私營營辦商的補償鏈，鏈上每一節的估算與爭訟，都源於 1985 年把公共服務交給市場的那一步。如今英國正一步步把它收回手裡。當補貼的左右手重新合攏，那些關於「哪些行程因免費才產生」的年年計算與爭辯，也許終將失去存在的理由。