作者姓名: 胡思

今日英國庇護制度的矛盾，可以用一句話概括：政策愈收緊，問題卻愈難處理。

事情要從 2002 年說起。當時貝理雅政府在政治壓力下取消了尋求庇護者在等待審批期間工作的權利。此前，如果申請超過六個月仍未有決定，尋求庇護者可以合法工作。政策改變後，他們基本上只能依賴政府提供住宿與生活費。

這個決定原本是為了減少政治爭議。政府希望避免被指吸引移民，也希望化解「搶走本地工作」的輿論壓力。但長遠效果卻截然不同。一旦尋求庇護者被禁止工作，他們在整個審批期間都必須依賴政府。只要審批速度一慢，住宿需求就會迅速累積。

在早年，英國主要依靠「分散住宿」制度安置尋求庇護者。所謂分散住宿，是指政府透過承包商在全國不同城市租用住宅，把尋求庇護者分散安置在普通社區之中，而不是集中在大型難民營。然而當全球衝突增加、申請數字上升，而審批速度又下降時，制度弱點開始顯現。當分散住宿不足時，政府只能尋找臨時方案。酒店正是在這樣的背景下被大量使用，並逐漸成為主要安置方式。

限制政策也帶來另一個副作用。當尋求庇護者被禁止工作、長期住在政府安排的住宿中，社會很容易把他們視為負擔。這種制度設計本身就容易滋生不滿與敵意。當社會情緒轉為憤怒時，政治人物往往再以更強硬的政策回應。於是形成一個循環：限制愈多，怨氣愈大；怨氣愈大，政策再收緊。

脫歐正是在這樣的氣氛中發生。英國離開歐盟後，也退出了「都柏林規則」。這套制度原本規定，庇護申請應由尋求庇護者首次進入的歐洲國家處理，因此英國可以把部分人送回歐洲大陸，同時亦能透過歐洲指紋資料庫查核他們是否曾在其他國家提出申請。脫歐後，英國失去了這些機制，不但更難把人送回歐洲，也更難確認他們在歐洲其他國家的紀錄。經英倫海峽的小艇偷渡如今成為政治焦點，但在脫歐之前這條路線其實幾乎不存在。制度改變後，跨海偷渡逐漸增加，並迅速成為媒體與政治辯論的象徵。

制度的壓力在近年進一步惡化。保守黨政府在執政後期曾刻意放慢庇護申請的審批速度，理由是希望減少所謂的「吸引力」。政策假設是，如果尋求庇護者知道制度困難、等待漫長，便會減少來英國。然而實際效果卻是案件迅速積壓。等待時間愈長，需要住宿的人愈多，政府支出也隨之增加。原本試圖用嚴格政策達到阻嚇效果，結果反而令系統更昂貴、更難管理。

在這樣的制度環境下，保守黨政府提出另一種阻嚇方式。盧旺達方案的核心，是把部分尋求庇護者送往盧旺達處理申請，希望藉此阻嚇偷渡。政府已向盧旺達支付數億英鎊，但整個計劃原本只能處理數百人，與每年數以萬計的申請相比幾乎無關痛癢。更重要的是，盧旺達是一個獨裁國家，把庇護制度外判給這樣的政權既帶有道德風險，也可能在未來被對方利用為政治籌碼。一旦當地政權出現動盪甚至崩潰，被送往當地的人又將何去何從。最終方案在法律與政治層面都遇到重大阻力，並未真正落實。

最近現任工黨政府又提出新的措施，向部分被拒的庇護申請者提供現金，鼓勵他們自願離境。政策的計算是，與其長期支付住宿費，不如一次性付錢離境。然而在政治氣氛已經高度對立的情況下，這類措施很容易被解讀為「用納稅人的錢送走移民」，只會進一步激化社會情緒。

與英國相比，歐洲多數國家的制度走向另一條路。許多國家仍然允許尋求庇護者在三至六個月後工作，讓部分人可以自力更生。住宿方面，多數國家長期維持大型接待中心，而不是臨時酒店。歐盟亦逐步把制度標準化，例如把尋求庇護者進入勞動市場的最長等待時間縮短至六個月。

回頭看這條政策軌跡，可以發現一個共同特點。歷屆英國政府，不論政黨，都在反移民輿論壓力下作出決定。每一次政策收緊，都被視為政治上較安全的選擇。然而累積起來，這些決定往往把制度推向最昂貴、最低效的方向。

禁止工作使尋求庇護者無法自立，脫歐削弱跨國合作，放慢審批製造巨大積壓，再到盧旺達方案浪費公帑而未能解決問題。這些政策看似互不相關，其實都源於同一個政治邏輯。當制度不斷以「阻嚇」為目標設計時，結果往往反過來強化了問題本身，形成一個自我實現的困局。

如果要真正恢復制度秩序，答案或許並不複雜。歐洲許多國家的制度並非完美，但至少承認一個現實：尋求庇護者在等待期間需要工作機會，而跨國合作對於管理邊境同樣不可或缺。英國若要走出今天的困局，與其繼續尋找更嚴厲的政策，不如回頭看看鄰近國家如何處理同樣問題。長遠而言，重新回到歐洲制度與合作框架，或許才是把制度帶回理性運作的開始。