英國的長者上了巴士，把卡往讀卡器一按，不付一分錢就坐到目的地。但巴士公司並非做善事，那一程車資，總得有人補上。順着這筆錢往回追，會牽出一條由公帑通往私營企業的暗線，也牽出一個英國一直迴避的問題：既然錢主要來自政府，巴士為甚麼還要交給私人來做？
先看錢怎麼走。在英格蘭，長者按卡乘車時，巴士公司收不到車資，補錢的是地方議會。中央政府不另設專款直接付給營辦商，而是把這筆經費併入地方政府的一般撥款，由議會自行調配，再由議會轉付巴士公司。議會付款依循一條原則，要讓營辦商「不賺不蝕」，即補償他們本來會收到的車資，扣除那些「因為免費才產生」的額外行程，再加上多載乘客所衍生的額外成本。
聽起來公允，做起來卻棘手。最難拿捏的，正是哪些行程屬於「因為免費才產生」。這個數字無法直接量度，只能根據票價與需求的關係去估算：假如要收費，會有多少人乾脆不坐。議會手緊，傾向把這個比例算高，藉以少付一點；營辦商則希望算低，好多收一點。雙方各持數據與假設，爭執難免。為此，制度設有正式申訴機制，營辦商若嫌補償偏低，可向運輸大臣上訴，由一名獨立裁決人按統一指引裁定，必要時再循司法覆核。多年來，這類爭訟累積過二百宗。下議院運輸委員會更直言，那條「不賺不蝕」的標準，在現實中根本無從驗證。
往深一層看，這條補償鏈，本質是公帑流向私營企業的一條管道。指引甚至明文要求補償須包含「合理利潤」一截，於是政府不只替長者付車資，連營辦商的利潤也一併埋單。而這還只是其中一筆。把敬老優惠、燃油補貼與虧損路線的補貼加起來，英國巴士業的收入裡，將近一半來自公帑。換句話說，這個名義上的私營行業，有接近一半是靠納稅人養着的。
但這種摩擦，其實並非與生俱來。它源於 1985 年那場巴士去管制與私有化：路線與票價從此交由私人公司決定，政府只能在事後按一條算不準的公式補錢。倫敦從未走上這條路，它的巴士一直由倫敦交通局（Transport for London，簡稱 TfL）以合約方式統籌，當局指定路線、票價與車輛標準，營辦商收取固定費用承辦，車資則全數歸當局。曼徹斯特的 Bee Network 近年也走回這條路。在這種安排下，長者免費乘車只不過是當局少收一筆車資，根本不必再為「哪些行程因免費才產生」與人討價還價。摩擦消失了，因為付錢的和收錢的，本是同一隻手。
於是那個結構性的問題再也繞不開。當私營營辦商的收入將近一半來自公帑，當政府一邊支付利潤、一邊為一條驗不了的公式年年興訟，繼續維持這套「私營加補貼」的格局，究竟值不值？把巴士收回公營，讓補貼的左右手合而為一，這條邏輯並不難懂，而英國也確實正朝這個方向移動。2025 年生效的《巴士服務法》（Bus Services Act）賦予所有地方運輸當局自行專營的權力，並解除了多年來不准地方政府開辦巴士公司的禁令。利物浦、西約克郡與南約克郡等地，都已決定跟隨曼徹斯特的腳步。
也有業者主張，與其全面收回，不如走「加強版合作夥伴」（Enhanced Partnership）的路，由當局與營辦商訂立具約束力的協議，逼使他們在票務、班次與服務水準上達標，代價更低、過程更快。這條路確實能改善服務，卻繞不過本文的核心。只要巴士仍由私人各自經營、各自收取車資，當局便仍要按那條算不準的公式逐程補錢，那套關於補償的估算與爭訟，依然原封不動。它整頓得了服務的面貌，卻動不了補貼這道摩擦的根。
話說回來，把巴士收回公營也不是免費的午餐。當局一旦接手，就得自行承擔載客量起伏的風險，專營的籌備既慢又貴，曼徹斯特前後花了 5 年才走完。公與私之間，分別從來不在於有沒有補貼，而在於補貼的摩擦由誰吸收、風險由誰承擔。
所以那一張免費巴士證，遠不只是一張卡。它背後是一條由公帑通往私營營辦商的補償鏈，鏈上每一節的估算與爭訟，都源於 1985 年把公共服務交給市場的那一步。如今英國正一步步把它收回手裡。當補貼的左右手重新合攏，那些關於「哪些行程因免費才產生」的年年計算與爭辯，也許終將失去存在的理由。
