英国的长者上了巴士，把卡往读卡器一按，不付一分钱就坐到目的地。但巴士公司并非做善事，那一程车资，总得有人补上。顺着这笔钱往回追，会牵出一条由公款通往私营企业的暗线，也牵出一个英国一直回避的问题：既然钱主要来自政府，巴士为什么还要交给私人来做？
先看钱怎么走。在英格兰，长者按卡乘车时，巴士公司收不到车资，补钱的是地方议会。中央政府不另设专款直接付给营办商，而是把这笔经费并入地方政府的一般拨款，由议会自行调配，再由议会转付巴士公司。议会付款依循一条原则，要让营办商「不赚不亏」，即补偿他们本来会收到的车资，扣除那些「因为免费才产生」的额外行程，再加上多载乘客所衍生的额外成本。
听起来公允，做起来却棘手。最难拿捏的，正是哪些行程属于「因为免费才产生」。这个数字无法直接量度，只能根据票价与需求的关系去估算：假如要收费，会有多少人干脆不坐。议会手紧，倾向把这个比例算高，借以少付一点；营办商则希望算低，好多收一点。双方各持数据与假设，争执难免。为此，制度设有正式申诉机制，营办商若嫌补偿偏低，可向运输大臣上诉，由一名独立裁决人按统一指引裁定，必要时再循司法覆核。多年来，这类争讼累积过二百宗。下议院运输委员会更直言，那条「不赚不亏」的标准，在现实中根本无从验证。
往深一层看，这条补偿链，本质是公款流向私营企业的一条管道。指引甚至明文要求补偿须包含「合理利润」一截，于是政府不只替长者付车资，连营办商的利润也一并埋单。而这还只是其中一笔。把敬老优惠、燃油补贴与亏损路线的补贴加起来，英国巴士业的收入里，将近一半来自公款。换句话说，这个名义上的私营行业，有接近一半是靠纳税人养着的。
但这种摩擦，其实并非与生俱来。它源于 1985 年那场巴士去管制与私有化：路线与票价从此交由私人公司决定，政府只能在事后按一条算不准的公式补钱。伦敦从未走上这条路，它的巴士一直由伦敦交通局（Transport for London，简称 TfL）以合约方式统筹，当局指定路线、票价与车辆标准，营办商收取固定费用承办，车资则全数归当局。曼彻斯特的 Bee Network 近年也走回这条路。在这种安排下，长者免费乘车只不过是当局少收一笔车资，根本不必再为「哪些行程因免费才产生」与人讨价还价。摩擦消失了，因为付钱的和收钱的，本是同一只手。
于是那个结构性的问题再也绕不开。当私营营办商的收入将近一半来自公款，当政府一边支付利润、一边为一条验不了的公式年年兴讼，继续维持这套「私营加补贴」的格局，究竟值不值？把巴士收回公营，让补贴的左右手合而为一，这条逻辑并不难懂，而英国也确实正朝这个方向移动。2025 年生效的《巴士服务法》（Bus Services Act）赋予所有地方运输当局自行专营的权力，并解除了多年来不准地方政府开办巴士公司的禁令。利物浦、西约克郡与南约克郡等地，都已决定跟随曼彻斯特的脚步。
也有业者主张，与其全面收回，不如走「加强版合作伙伴」（Enhanced Partnership）的路，由当局与营办商订立具约束力的协议，逼使他们在票务、班次与服务水准上达标，代价更低、过程更快。这条路确实能改善服务，却绕不过本文的核心。只要巴士仍由私人各自经营、各自收取车资，当局便仍要按那条算不准的公式逐程补钱，那套关于补偿的估算与争讼，依然原封不动。它整顿得了服务的面貌，却动不了补贴这道摩擦的根。
话说回来，把巴士收回公营也不是免费的午餐。当局一旦接手，就得自行承担载客量起伏的风险，专营的筹备既慢又贵，曼彻斯特前后花了 5 年才走完。公与私之间，分别从来不在于有没有补贴，而在于补贴的摩擦由谁吸收、风险由谁承担。
所以那一张免费巴士证，远不只是一张卡。它背后是一条由公款通往私营营办商的补偿链，链上每一节的估算与争讼，都源于 1985 年把公共服务交给市场的那一步。如今英国正一步步把它收回手里。当补贴的左右手重新合拢，那些关于「哪些行程因免费才产生」的年年计算与争辩，也许终将失去存在的理由。